引导案例2-2
政策性开发提供了有力的社会保障
——广东要大揽优秀人才，重点培养三类人才
广东为了建成最适宜各类优秀人才创业、工作和生活的集聚中心，积极改变过去只重视引进人才的做法，强调要加强对引进人才的培养使用，把优秀人才放到关键岗位，对引进人才实行人性化的户籍政策等。
在人才培养政策方面，广东省首次系统地提出实施六大人才培养工程，要求把培养的重点放在党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才中的高层次人才的能力建设上，注重高技能人才和农村实用人才的培养，着力加强青年人才的培养。同时建立国民教育和终身教育互动的现代人才培养体系，强化各类人才的培训和继续教育工作。
广东省委强调要加强对引进人才的培养使用，把优秀人才放到关键岗位，充分发挥他们的作用。同时强调，要充分发挥现有人才的作用，正确处理好引进人才与现有人才的关系，努力做到一视同仁、公平对待。同时建立了人才评价、选拔使用、分配激励和人才保障四大机制，设立三大奖项，即南粤功勋奖、南粤创业奖和南粤技术能手奖。
在吸引人才的措施上则要求特才特保，对引进人才实行人性化的户籍政策；发挥用人单位，尤其是高等院校、科研院所的优势，实施“万名留学人员带项目来粤创业服务计划”等。这些政策措施在全国处于领先地位。
（资料来源：http://www.chinahrd.net中国人力资源开发网）
政策是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。制定政策是国家的行政行为，政策和法律法规是国家行政行为的依据。
人力资源政策性开发，人力资源政策性开发，是指国家通过制定和颁布政策法规来指定、推动、激发劳动者素质的提高，从而增大国家人力资源的存量，充分合理使用人力资源。
人力资源政策性开发有以下含义。
（1）人力资源政策性开发的政策形式包括法规、条例、决议、决算、行政命令、司法判决等，而不仅限于狭义上的政策。它们由国家制定认可，受国家强制力保证执行。
（2）人力资源政策性开发的主体是国家，开发的客体是全体人民。国家的政策法规为人力资源开发活动提供了方向和行为规范，但是要使人力资源开发的政策法规为广大人民所接受并变成行动，各级政府及社会团体还要做大量的组织、宣传和示范工作，否则政策和法规只会停留在纸面上。
（3）人力资源政策性开发的影响力是巨大的，它影响到全部的人力资源：现实的人力资源和预备的人力资源；正在使用的人力资源和尚待使用的人力资源。但是，这种影响力的实际效果要受两方面因素的制约。①人力资源开发的政策法规的制定是否从实际出发，是否科学。②被开发者对政策法规的理解和执行程度。不同的政策法规，开发的效果不同，这是政府法规本身的问题；同一政策在不同人或不同具体空间的开发效果不相同，这是被开发者对政策法规的理解和执行程度的不同。
（4）人力资源的政策性开发是通过国家制定政策来引导、推动、激励全体劳动者努力学习，提高技能来达到增大人力资源存量、合理使用人力资源的目的。
人力资源开发的政策，作为人力资源开发活动的规范、准则和指导方针，具有多方面的功能，最主要、最基本的功能有以下几方面。
（1）导向功能。亦称制导功能，是指人力资源政策能够引导人们向着开发自身人力资源、提高人力资源素质的方向努力。导向功能的作用对象包括：国家、企业（单位）、家庭和个人。例如，国家决定国民经济的增长方式要实现从粗放型向集约型的根本性转变，实现这一转变的根本途径就是在生产活动中大量利用科技成果和提高管理水平。为此就必须尽快提高我国人力资源的素质，国家要通过增加教育投资和深化教育改革，来增加受教育者的人数并提高教育质量；企业（或单位）就要合理使用和开发企业（单位）的人力资源；家庭或个人就要增加家庭教育投资、提高自己的科学文化知识水平。
（2）协调功能。亦称调节功能或调适功能。人力资源开发是一个复杂的系统工程，它涉及人力资源开发与国家经济社会发展的关系；涉及国家、集体、个人之间的关系；涉及培养与使用之间的关系，等等。人力资源开发政策就要协调这些关系，使人力资源开发与经济社会发展需要相适应，兼顾国家、集体与个人三者的利益，使人力资源的培养和使用相互衔接，用培养来保证使用，通过使用来促进培养。
（3）分配功能。指人力资源开发政策在一定时期内对新创造出来的价值或体现这部分价值的利益和权利在不同社会集团、社会阶层或社会成员之间的分配能力与作用。社会新价值归根结底是劳动者创造的。劳动者通过劳动将其人力资源投入生产过程，将自然资源转换成社会财富，创造出新价值。因此，劳动者是一定时期内社会新价值的主人，他们有权通过社会分配获得属于自己的一份。根据不同社会集团、社会联合会或社会成员各自对社会新价值做出贡献的大小，按照多贡献多得、少贡献少得、不贡献不得的原则进行分配，不但有利于协调不同社会集团、社会阶层或社会成员间的利益和权利关系，而且有利于促进人力资源的开发。
（4）规范功能。指其对调整人们的人力资源开发行为及各种开发行为之间的关系具有准则性的作用。政策就是一种标准，人们必须按照这一标准来行动，人们只能在这个标准范围内活动。例如，国家制定了普及九年制义务教育的政策，那么国家或社会就要为适龄儿童提供必备的学习条件，并强制相应年龄段的儿童上学。政府的义务是提供办学条件；家长或监护人的义务是送适龄儿童上学。这就是政策的规范功能。
（5）动力功能。指其对人力资源的开发广度和开发程度具有强大的推动和激励作用。动力功能包括物质动力、精神动力和信息动力三方面。物质动力就是物质刺激和经济效益，谁开发谁获益；精神动力就是精神鼓励，谁开发谁受鼓励；信息动力是指政策不但是一种标准规范，而且也是一种信息，通过政策这种信息来引导、动员人们的行动。
关于人力资源开发的政策是多种多样的，可以这样说，国家的所有政策都或多或少、直接或间接地影响人力资源开发。直接影响我国人力资源开发的政策，主要包括以下几类。
劳动人事政策是直接影响我国人力资源开发的政策。我国的人力资源按其消耗的特征来划分，有以简单劳动消耗的人力资源和以复杂劳动消耗的人力资源两部分。简单劳动是一种“不加任何训练而存在于劳动者肌体中的那种自然力”，而复杂劳动是一种“需要消耗或多或少的辛劳、时间和金钱去获得技巧和知识”才能从事的劳动。
随着社会的进步，已不能再单纯依靠“不加任何训练而存在于劳动者肌体的那种自然力”，任何劳动者都要经过适当的训练来获得必要的技巧，使“自然力”与技巧结合起来，才能从事劳动。即使这样，简单劳动和复杂劳动的区别依然存在。现阶段区分简单劳动和复杂劳动的主要标志是：简单劳动——以体力劳动为主，兼有必要的脑力劳动；复杂劳动——以脑力劳动为主，兼有适当的体力劳动。劳动的这种区分，使人力资源的开发政策分为劳动政策和人事政策两部分。劳动政策的对象是通常所称的“工人”；人事政策的对象是原来意义上的干部，即具有专科学历以上或具有初级专业技术职称以上，或在专业技术岗位上工作的所有人员，亦称人才。
（1）劳动政策。人力资源开发的劳动政策包括劳动预备制度、劳动就业政策、劳动合同制、劳动市场制度、劳动保护制度、劳动定员定额制度、员工培训制度、社会保障制度、劳动工资制度和退休制度，等等。人力资源开发的劳动政策体现以下原则：①所有劳动者在成为现实劳动力之前，都必须通过各种形式的职业培训，掌握基本的劳动技能；② 所有劳动者都要通过劳动力市场，在双向选择原则下实现就业；③ 所有就业者都要实行合同制管理，以合理利用人力资源；④ 所有企业都应实行定员定额制度，以提高劳动生产率；⑤ 所有劳动者都以自己的劳动贡献获取相应报酬，实行按劳分配，鼓励多作贡献；⑥ 国家和企业为劳动者提供培训，使其政治和业务素质不断提高；⑦ 国家与企业为劳动者提供劳动保护和各种保险，保护劳动者的身心健康及正常生活权利等。所有这些政策都极大地推动了我国人力资源的开发。
（2）人事政策。人力资源开发的人事政策包括尊重知识、尊重人才的政策，学位、职称以及职业资格制度，人才流动与人才市场制度，双向选择制度，聘任制，竞争上岗制度，奖励制度，培训与继续教育制度，以按劳分配为主、按劳分配与按生产要素分配相结合政策，社会保障制度以及退休制度，等等。人力资源开发的人事政策主要体现以下原则：① 重视科技、尊重人才，提高人才的政治和社会地位；② 爱护人才，合理使用人才，充分发挥人才的聪明才智；③ 促进人才流动，实行双向选择和聘任制，提高人才的使用效益；④ 建立专业化的公务员队伍，保证国家行政机关的高效、统一、廉洁；⑤ 开展继续教育和人员培训，以补充、拓宽和提高专业技术人员的知识技能；⑥ 对有特殊贡献者给予奖励，激励人们努力向上，多作贡献；⑦ 国家和单位对专业技术人员和国家公务员实行全方位社会保障，以保障其正常的工作和生活，等等。人力资源开发的人事政策的对象是我国人力资源中较高层次的部分，是先进生产力的开拓者。因此，这部分人力资源的开发程度，对于我国改革开放和现代化建设有着重要的作用，在很大程度上决定着我们民族的盛衰和现代化建设的进程。
人口是人力资源的自然基础，人口的状况如何，直接影响到人力资源的状况。我国现阶段的人口状况表现在以下几个方面。
（1）人口多，自然资源相对有限。我国是世界上人口最多的国家，占世界人口的21.7%，但自然资源相对有限。1992年世界人口平均密度是每平方公里37人，而我国高达每平方公里177人，人均占有国土仅为世界平均水平的30%。1992年，我国人均耕地、林地和草地面积分别为世界人均量的33%、20%和25%，矿产资源人均占有量不足世界平均水平的50%，人均水资源和人均能源资源量仅相当于世界人均占有量的25%和50%。
（2）人口的资源转化率高，适龄劳动人口群庞大。人口总量并不等于人力资源总量，只有那些能够作为生产要素投入社会经济活动的适龄和超龄劳动人口才能成为人力资源。从人口转化为人力资源需要两个条件：一是年龄条件，《中华人民共和国劳动法》规定年满16周岁的人才能成为现实的劳动力，参加社会经济活动；二是生理条件，只有具备能进行劳动的肌体，才能成为现实的劳动力。年满16周岁，但因病残衰老等原因不具备能进行劳动的肌体，则不能成为现实的劳动力。
我国人口的资源转化率在逐年提高，1952年为46.5%，1962年为61%，1975年为49.3%，1982年为55.8%，1992年为61.6%，40年中增加了15个百分点。仅1988年我国劳动者人数就达66 960万人，而同期西方7个主要工业化国家（美、日、加、英、德、法、意）的劳动者人数只有37 320万人，仅相当于我国的55.7%。
（3）人口受教育程度偏低。人口受教育程度在一定程度上标志着人类自身生存和发展的能力。劳动人口受教育程度越高，表明人类征服自然和改造社会的能力就越大，反之亦然。
我国人口受教育程度偏低，主要表现在：
2005年11月1日零时，全国31个省、自治区、直辖市和现役军人的总人口为130628万人，与2000年11月1日零时第五次全国人口普查的总人口126583万人相比，增加了4045万人，增长3.2%；年平均增加809万人，年平均增长0.63%。根据调查数据推算，2005年年末总人口为130756万人。全国人口中，具有大学程度（指大专及以上）的人口为6764万人，高中程度（含中专）的人口为15083万人，初中程度的人口为46735万人，小学程度的人口为40706万人。与第五次全国人口普查相比，具有大学程度的人口增加2193万人，高中程度的人口增加974万人，初中程度的人口增加3746万人，小学程度的人口减少4485万人（以上各种受教育程度的人口包括各类学校的毕业生、肄业生和在校生）。国民总体文化程度较低，低素质人口数量依然巨大，主要表现在以下几个方面。
1）国民受教育年限较低。2000年我国15岁以上国民受教育年限为7.85年，25岁以上人口人均受教育年限为7.42年。这两个水平只是初中二年级程度不到，仅相当于美国100年前15岁以上国民受教育的水平，与1999年美国人均12.7年相当于大学一年级水平相比，整整低了近5年。与发达国家相比，我国国民受教育年限的差距主要表现在接受高层次教育人口比例过低和初中及以下学历人口比例过大。在国民受教育年限上的差距，一方面意味着我国国民素质水平远远落后于美国、韩国等国家；另一方面表明我国教育发展与人力资源开发的任务十分艰巨。
2）文盲人口数量依然很大，成为国家发展的沉重包袱。2000年，全国15岁及以上的文盲人口为8 700万人，超过德国的总人口。从地区分布看，我国15岁及以上人口文盲率超过15%的省、自治区有6个，其中西藏、青海、贵州、甘肃的文盲率超过或接近20%，即5个人中就有1个人是文盲。
3）受过高等和高中教育人数少，明显低于发达国家。如美国和韩国，25~64岁人口中具有高中及以上教育水平者比例分别占87%和66%。其中，接受过高等教育的人口比例分别占35%和23%。相比之下，中国2000年25~64岁人口中具有高中及以上教育水平者只占18%，受初中以下教育水平的占82%，受小学及小学以下教育水平者比例高达42%。每百人中受大专及以上教育的人不足5人。
4）高中文化程度人口比重偏低影响经济发展。高中文化程度人口比重偏低，成为我国人力资源素质提高的瓶颈。专家们为我国目前初中毕业生升学率仅为52.6%而深感忧虑。尤其是中部地区一些人口大省的初中毕业生，升学率多年徘徊在45%左右。近半数合格初中毕业生无法升学，就意味着他们将直接参与就业或在家待业。长此以往，我国将会积聚大批初中及以下受教育水平的劳动者，对我国人力资源整体素质的提升形成不利影响。 据全国第五次人口普查资料显示，2000年我国从业人员中仍以具有初中和小学受教育水平的人员为主体，占75%左右，其中仅接受过小学教育的占33%。而接受过高中和中等职业技术教育者占12.7%，接受过高等教育的占4.7%。这种受教育比例远不能满足现代经济对劳动者知识、技能的需要。现实中也表现为高层次专业人员和劳动熟练工人严重缺乏。随着知识经济的到来，这种现实产生的影响将会越来越大。
5）各级教育普及率低。1992年我国小学适龄儿童入学率为97.2%，但是农村学龄儿童入学率不到80%，巩固率仅有60%~70%，小学生合格率只有30%。1992年我国小学毕业生升初中率只有79.7%，初中升高中只有43.4%，而1980年美国中学生入学率为96%，1981年前苏联为96%，日本为92%。1992年我国平均每万人在校大学生为18人，而美国是535人，印度是52人。大学入学率美国为60%，韩国为36%，日本1987年为28%，加拿大为58%，而我国只有2%。
我国人口的上述状况，严重影响了我国人力资源的数量和质量。改变我国的人力资源状况首先就要改变我国的人口状况，实行计划生育、少生优育的人口政策。
人口计划生育政策的实质是使人口增长适应国家经济社会发展的要求。20世纪五六十年代我国实行计划经济体制，对经济社会活动实行指令性计划管理，唯独对人口生育没有计划，放任自流，导致人口增长过快，超过了社会的承受能力，严重影响了经济的发展。为了使人口增长适应经济社会发展的需要，当前和今后一个相当长的时期内，要以降低人口增长率为目标实行计划生育。人口增长率降下来，就可以使国家用较多的资金来发展教育、卫生和科技，提高劳动者的科学文化素质和身体素质，从而大大提高我国人力资源的素质，增大国家人力资源的存量。
“少生”才能优育。优育是指婴儿从出生到成长为现实劳动力的过程中，能得到足够的营养供给和科学的护理，使其生理素质达到最佳水平；能得到优良的教育，使其拥有较高的理论知识和专业技能。
人口状况。人口状况直接影响到人力资源的状况。因此，我国现阶段的人口政策，一方面是控制人口数量的增长速度，另一方面是提高人口素质。只有控制人口增长速度，把人口增长率降下来，国家、社会和家庭才有可能进行较多的营养、教育投资，提高全民族素质。控制人口增长是手段，提高人口素质是目的。
教育是人力资源开发的重要手段，制定符合我国国情、适应社会主义现代化建设需要的教育政策，大力发展我国教育事业，将极大地开发我国的人力资源，提高人力资源的整体素质。因此，教育优先发展是我国的一项战略方针。为此应做到以下几点：
（1）坚持以政府办教育为主，社会力量参与办教育和各方面联合办学的体制，增加现有高校的学生容量，扩大教育规模，提高教育质量。
（2）坚持九年制义务教育，在经济比较发达的地区，可以试办普及高中教育。
（3）发展职业技术教育。实行毕业生分流制度，逐步做到50%~70%的初中毕业生进入中级职业学校或职业培训中心，高中毕业生除到普通高校学习的以外，都要逐步接受多种形式的职业培训或进入高等职业技术学校。
（4）改变中小学教育观念，从注重应试教育转变为注重素质教育。
（5）改革高等教育的专业设置，围绕现代化建设和社会主义市场经济需要设置专业，使人才教育与社会需要相适应。
（6）完善博士后制度，使博士后流动站成为培养高水平人才、创造高水平科技成果的基地。
总之，只有科学的教育政策，才能推动教育事业的发展。而只有教育事业的发展，才能大大提高我国人力资源的整体素质。
科技是第一生产力。掌握科学技术知识的人，是人力资源中最高层次的部分。制定正确的科学技术政策，必将能鼓励、引导人们努力学习科学技术知识，大胆进行发明创造。积极把科技知识运用于生产和社会生活的各个方面，必将推动经济的发展和社会的进步。
改革开放以来，党和国家为了振兴我国的科学技术，制定了一系列正确的科学技术政策。这对发展科技事业，培养高素质、高层次的人力资源队伍起了重要作用。这些政策主要有以下几个方面。
（1）尊重知识，尊重人才，大力提高知识分子的政治地位和社会地位。我们向科学技术现代化进军，就要有一支浩浩荡荡的科学技术大军，要有一大批世界一流的科学家、工程技术专家。造就这样的队伍，必须有正确的政策来引导、规范和保障。
（2）科学技术要与经济、社会协调发展。促进经济发展是科技的首要任务，为此，要加强对经济建设中影响广泛、大量使用的生产技术的研究与开发；要在保密的前提下，积极推动军事科研成果向民用方面移植；吸收科技专家为经济与社会发展的决策当参谋等。
（3）着重加强生产技术的应用研究和开发研究，是科学技术为经济建设服务的根本体现。在生产技术的研究方面，要对近期的需要和远期的需要，对有关的基础研究、应用研究和开发研究，统筹安排，合理部署。
（4）加强厂矿企业的技术开发工作。提倡和支持工农业生产第一线的科学技术人员及广大工人、农民，积极开展技术革新，推广和开发新技术；鼓励和组织科研机构、高等院校等各方面的科学技术力量，积极支援厂矿企业的技术研究工作。这种工作可以采取接受委托任务、合作研究以及建立各种形式的科研、生产联合组织等方式进行，有的科研机构也可以同生产企业合并。鼓励科学技术人员到厂矿企业去兼职或承担顾问、咨询工作。
（5）加快新技术推广，实行科技成果有偿转让。推广新技术可以使更多的人了解掌握新技术，转让科研成果使其进入应用领域，从而形成新的生产力。所有这些都是有效的人力资源开发。
（6）对有重大贡献的科技人员实行奖励制度，激励科学技术人员努力学习、刻苦钻研、发明创造。
国家实行以按劳分配为主，按劳分配和按生产要素分配相结合的个人消费品分配政策。按劳分配实质上就是按劳动的复杂程度分配，一小时的复杂劳动等于数小时甚至几十小时的简单劳动。按劳动的复杂程度分配不但正确地体现了按劳分配原则，而且有利于推动劳动者投资教育培训，以便不断提高自己的复杂劳动能力。科学技术是生产力，管理技能也是生产力，因此科技知识、管理知识是生产要素。国家允许科技人员和管理人员按照自己掌握的科技知识和管理知识参与分配，这可以大大推动劳动者努力学习科学技术知识和管理知识，从而大大提高我国的人力资源素质。